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土地使用效率或写入城镇化方案 十省试点再开发

2015/2/9 13:14:22
文章来源:网络

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  盘活95万亩闲置用地

  新型城镇化方案正在逐步明确土地制度的相关改革原则。本报记者获悉,土地使用效率,或将作为一项指标写入规划中。国土部门将据此细化这一考核指标的配套制度。

  接近国土部的知情人士透露,土地制度改革作为新型城镇化重要的改革措施,已经形成初步框架,上报至有关部门。未来新型城镇化解决土地供需矛盾的核心,或是向存量开刀,促进土地的集约利用。

  中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯介绍,新型城镇化更倾向于集约、绿色,不再像过去只是通过土地的平均扩张推进城镇化,而更多的是挖掘现有的土地潜力,提高单位土地产生的效率。之前,国家发改委曾就城镇化规划向其征求过意见。

  据本报记者了解,国土部亦在酝酿包括“土地使用效率”等指标的存量用地管理新规,将来存量用地的交易、开发、建设,或将与新增建设用地区别管理,存量用地原使用权所有方,将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。

  95万亩地闲置

  在中国土地学会副理事长黄小虎看来,建设用地的供需缺口,使得提高土地使用率成为“当务之急”。

  国土部内部统计数据显示,近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩,超出当年计划指标300万~400万亩,供需缺口在1/3以上。

  一方面是土地供需缺口较大;另一方面是土地利益效率低下,存在土地批而未供,供而未用,用但不优等情况。

  公开资料显示,1990至2010年,我国城市建成区面积增加近2.5万平方公里,土地城镇化速度远快于人口城镇化,两者之比大大高于1:1.23的正常水平。

  “除正常城镇用地以外,各地也频现过于追求城市形象建设,大广场、宽马路、大办公楼,多注重城市规模扩张,而忽视了城市吸纳人口的功能”,黄小虎说。

  与此同时,城镇化用地粗放还表现在:城镇工业用地供给较高,利用效率偏低。

  国土部副部长胡存智曾在国土部的一个内部刊物上撰文解释,我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上,有些甚至超过35%,远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6,而发达国家和地区一般在1.0以上。

  此外,农村建设用地的闲置和粗放利用问题,亦十分突出,2010年,农村居民点用地接近19万平方公里,是同期城镇建设用地2.4倍,“随着农村劳动力大量外出,和农村人口净减少,农村‘空心化’和住房闲置也较普遍”。黄小虎说。

  另外,全国建设用地的闲置情况亦十分突出,公开数据显示,全国现有城乡建设用地2400万公顷(合3.6亿亩,约为每年新增用地600万亩的60倍)。截至2012年8月31日,全国共有闲置土地1.27万宗,95万亩,用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中,闲置2年以上的占57.3%。

  “此前城镇化的推进模式较为粗放,为了确保经济增速,不得已采取宽供应的方式。”中国人民大学教授严金明介绍。

  盘活存量为重

  魏后凯透露,有关部门已经注意到上述问题,并将会在新型城镇化之后予以改变。

  “国家发改委找我们专家组讨论过全国城镇化规划。”有关参会人士介绍,单位土地的使用效率已经作为一个重要指标写入城镇化规划中。也就是说,满足新型城镇化的土地要求,更多是挖掘现有的土地潜力、人口密度以及单位土地产出效果。

  不过,魏后凯也称,规划出台后,国家还要出台具体实施方案和实施细则,否则规划很难落地。

  此前,为适应新型城镇化发展的新要求,国土部专门成立了土地管理制度改革研究小组,历时10个月,在对11个省份的50多个城市进行调研后,目前已初步形成7个方面27条土地管理制度改革建议。

  一位接近国土部的知情人士介绍,改革建议版本的方向,就是建立一个城镇化推进和节约用地相协调的机制,把解决土地供需矛盾的核心放在存量用地的开发上。

  关于如何推进集约节约用地的机制,上述接近国土部的人士透露,这也是新任部长姜大明在多次讨论会上强调的未来重要工作。

  就上述改革建议版本,国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪在一次内部论坛上介绍,总的来说,是在坚持用途管制制度、有偿使用制度、土地征收制度等三大制度内核及土地管理制度框架的前提下,加以完善。

  也就是说,新型城镇化的格局下,土地征收和有偿使用制度的方向将不会改变,集体土地入市短期很难有大突破。

  “失地农民进城后的社保、公共服务等一篮子工作还未健全,小产权房短期内也很难解决,”上述接近国土部的人士表示,短期来看,城乡二元的结构不会改变,集体土地直接入市的窗口也很可能不会迅速开通,但为促进农地的集约,集体土地内部的流转会加快。

  以日前备受关注的温州的土地改革为例,仍然把土地流转的范畴限制在限于农村户籍和集体建设用地,促进集体土地的集约利用。

  严金明也表示,在征地成本增加、难度加大的背景下,后续解决土地供需的关键还在于存量、低效用地的开发、利用。

  十省试点再开发

  在以存量用地开发为核心的土地利用背后,刘国洪指出了三条要点,一是提高存量用地在建设用地供应总量中的比重;二是逐步扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖;三是加快建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系。

  上述接近国土部的人士介绍,国土部未来将通过控制新增建设用地计划指标,利用各种机制、制度,鼓励大家加大存量用地开发。

  国土部力推存量用地管理新规的原则是“放权让利”,“未来,存量用地的交易、开发、建设或将与新增建设用地区别管理,存量用地原使用权所有方,将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。”

  在严金明看来,一段时间以来,对于工业用地增加容积率、增加楼层的情况,可以不交土地出让金等方式,提高企业节约利用的积极性。

  实际上,广东就已经进行了盘活工业存量用地的试点,并且得到了国土部的高度评价。

  2008年至今,广东省共完成“旧城镇、旧厂房、旧村庄”(下称“三旧”)用地改造15.1万亩,其中对旧厂房、旧工矿废弃地的复垦利用占到三分之一左右。

  按照广东省国土资源厅执法监察局局长李师近期透露的信息,下一步国土部或将把广东改造工矿企业存量用地的经验推广至全国。上述接近国土部的知情人士亦透露,目前浙江也已经申报试点。

  国土部日前印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》,确定在辽宁、上海、江苏等十省(区、市)开展试点,推进城镇低效用地再开发利用,优化土地利用结构。

  上述人士表示,按照国土资源部的远期规划,存量土地的相关管理方式的调整将纳入其中。

  据悉,国土部已经制定了一个集约节约用地的考核评价标准,并将在一定的范围内试行,未来将逐步建立起用地效率的评价和考核制度。

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